Чи шкодить імпорт українським виробникам?

Трохи раніше з’явився проєкт постанови Кабінету міністрів “щодо локалізації в закупівлях”. Їм пропонується надавати через систему закупівель цінові преференції учасникам, які продають локалізовану техніку машинобудування — аж до 43%.

Останній раз схожа ініціатива під гаслом #купуй_українське активно просувалася в 2017 році представниками “Радикальної партії”. Тоді пропозиція ґрунтовно вивчалася та обговорювалася. Зрештою, Міністерство економіки закликало депутатів не підтримувати відповідний законопроєкт, бо він “є шкідливим для економіки України, спотворює конкуренцію і просуває інтереси окремих виробників під виглядом захисту національного виробника”.

При цьому, законопроєкт 2017 року вводив лише цінові преференції для локальних виробників (точніше для тих, хто отримає відповідну довідку). Поточна редакція взагалі дозволяє брати участь у публічних закупівлях тільки тим учасникам, чия техніка машинобудування “відповідає вимогам щодо ступеня локалізації”. Іншими словами, або іноземні виробники переносять частину виробництва в Україну, або двері в публічні закупівлі тут для них зачинені.

30 червня, Київська школа економіки оприлюднила результати дослідження, згідно з якими запропоновані обмеження призведуть до падіння ВВП України – і чим суворішими та ширшими будуть обмеження, тим більше він скоротиться.

При цьому автори законопроєкту часто озвучують досить емоційні тези, на які й досі немає відповіді – наприклад, “Україну заполонили польські трамваї” чи “наші виробники не можуть продавати свої товари на Prozorro”.

Давайте розберемося з основними з них, спираючись на факти та відкриті дані електронної системи закупівель.

Міф №1. В публічних закупівлях засилля іноземців

Згідно з відкритими даними bi.prozorro.org, на кінець червня 2020 року, в системі Prozorro було зареєстровано 301 000 учасників. З них близько 1500 (або 0,5% від загальної кількості) є нерезидентами.

Із 5,2 млн тендерів, що були проведені за весь час роботи Prozorro, нерезиденти взяли участь тільки в 4500. Це менше 0,1% від їх загальної кількості тендерів. В грошах це лише 1,5% закупівель. Далеко не в усіх цих тендерах нерезиденти перемагали.

Скажу більше – коли дійсно бажано, щоб у торгах взяла участь безпосередньо компанія-нерезидент, це стає досить складним квестом, бо наші торги не дуже пристосовані для участі нерезидентів.

Тобто, висновок перший: в публічних тендерах беруть участь і виграють майже виключно українські компанії.

Тоді, мабуть, проблема не в нерезидентах, а імпортній техніці, яку в Україні продають вітчизняні компанії?

Міф №2. Українські виробники програють імпорту в Prozorro

За 2018-2019 роки, по зазначених у законопроєкті 88-ми групах товарів, державні закупівельники уклали майже 5 000 договорів на загальну суму 26,5 млрд грн. Ми проаналізували найбільші позиції, на які разом припадає понад 50% всієї суми по цих групах.

Група Рейковий рухомий склад (код CPV 3462) – трамваї, тролейбуси та вагони. Укладено договорів на 5,2 млрд грн. Міські комунальні підприємства купили, наприклад, 90 нових тролейбусів.

Скільки з них було куплено імпортних тролейбусів? Нуль! Купувалися тільки Дніпро, Богдан та Еталон. Чи приходили на тендери постачальники імпортних моделей? Так. Але завжди програвали за ціною.

Утім, імпорт таки закуповували – тролейбуси, що вже були у використанні. Загалом 23 одиниці Volvo, Skoda та інших купили в Запоріжжі, Херсоні, Чернівцях та Івано-Франківську. Причина банальна: б/в тролейбуси вп’ятеро дешевші за нові – близько 1 млн грн кожний проти 5 млн грн за нові вітчизняні моделі.

Ще цікавіша історія з трамваями. Через Prozorro купили 30 нових трамваїв та 56 б/в. А тепер, увага – всі 30 нових трамваїв купив Київ, розділивши їх на три тендери. В одному аукціоні переміг одеський виробник Татра-Юг, в двох інших – львівський Електрон.

Чому тоді всі розповідають історію, як “наші гроші йдуть польському PESA”? Все просто: в одному з тендерів (ось цей тендер) львів’яни перемогли, але потім не надали вчасно всі необхідні документи, порушивши процедуру, і перемога перейшла до PESA. Більше про Електрон буде трохи далі, а зараз повернемося до трамваїв.

Питання: а чому всі міста, крім Києва, купували не нові вітчизняні трамваї, а б/в імпортні, переважно чеські Tatra? Тому що новий вітчизняний трамвай, який купував Київ, коштує біля 50 млн грн за вагон, а б/в імпортний – 5 млн грн. І судячи з бюджетів інших міст, вони вирішили купити по 10 вживаних Tatra, а не один Електрон.

Крім трамваїв та тролейбусів, було куплено також 353 одиниці іншого рейкового транспорту. Скільки з нього імпортного? Жодного! А чи брали участь конкуренти з імпортною технікою? Так, але завжди програвали. Саме тому вагони та дизель-поїзди для Укрзалізниці поставляє Крюківський вагонзавод, а рейкозварювальні машини – Каховський завод електрозварювального устаткування.

Тепер про досвід львівського Електрона, який ініціатори проєкту часто наводять як приклад підприємства, що потребує захисту від імпортних конкурентів у публічних закупівлях.

За 2018-2019 роки, львів’яни взяли участь загалом у 18 процедурах у системі Прозорро. Три з них закінчилися відміною та переоголошенням. А з тих 15-ти, де були визначені переможці та підписані договори, Електрон переміг у 13-ти! Він програв тільки у двох процедурах: коли після виграшу в аукціоні не завантажив вчасно необхідні за законом документи і Київпастранс був змушений підписати договір на 10 вагонів з польською PESA, що йшла другою. Та коли Електрон був дискваліфікований на кременчуцькому тендері на автобуси за помилки в документації – і в результаті переміг представник МАЗу (ось цей тендер).

Підсумуємо. По всій групі рейкового транспорту за два роки (2018-2019 рр.) з 5,2 млрд грн закупівель на імпортну техніку припадає 0,6 млрд грн за 10 вагонів PESA, де львівський Електрон сам віддав перемогу конкурентові. А також 141 млн грн за бувші у використанні трамваї та тролейбуси, що коштують в 5-10 разів дешевше нових.

Все інше – закупівлі вітчизняної техніки у наших виробників.

До речі, є показовий приклад й іншого потужного машинобудівника – АТ Турбоатом. За 2018-2019 роки харків’яни стали переможцями у 21 процедурі публічних закупівель на загальну суму 2,3 млрд грн і програли тільки в одних торгах на виконання робіт на 3 млн грн – для чого та від кого їх потрібно “захищати”?

Отже, висновок другий: по тих позиціях, де вітчизняні машинобудівники пропонують якісний товар, вони майже завжди виграють у конкурентів з імпортом. Тому для них імпорт на публічних закупівлях є не конкурентом, а скоріше мотивуючим чинником.

Міф №3. Українська техніка легко замінить імпортну 

Основна аргументація авторів ініціативи – імпортні товари має замінити українська промисловість. Тобто місцеві або іноземні компанії мають відкривати в Україні свої виробництва, аби прибутки залишалися в країні, а українці отримували тут робочі місця.

Але є питання. Як уже за півроку, у 2021-му, коли має набрати чинності законопроєкт, будуть підтримувати свій електротранспорт українські міста, крім багатого Києва? Запоріжжя, Херсон, Чернівці, Маріуполь – що скажете? У вас є гроші на придбання нових вітчизняних трамваїв та тролейбусів? Адже імпорт (навіть б/в) буде заборонений. І судячи з позиції представників Євросоюзу щодо законопроекту, тепер ми навряд чи зможемо розраховувати в цьому на гроші ЄБРР чи ЄІБ.

Більше того, у законопроєкті йдеться не тільки про рейковий транспорт, а й про легкові автомобілі, автобуси, вантажні транспортні засоби, гірничу техніку, турбіни, електронне обладнання… Чи хтось перевірив, що абсолютно всі потреби державних замовників по цих групах зможуть забезпечити вітчизняні виробники?

Аналіз тільки найбільших закупівель за 2018-2019 роки виявляє величезну кількість позицій, по яких ніхто з вітчизняних виробників ніколи навіть не пропонував свою продукцію.

Так, Об’єднана гірничо-хімічна компанія купувала 55-тонні самоскиди, обираючи тільки між BELL та Volvo; аеропорт Бориспіль оголосив тендер на шість аеродромних снігоприбиральних машин – і тут швейцарська Marcel Boschung конкурувала з італійською Fresia, а на закупівлю двох машин для деайсінгу взагалі прийшли тільки представники датської Vestergaard.

Порт Південний (“Южний”) за 83 млн грн купив повноповоротний 31-тонний навантажувач Liebherr LH 110M Port – не було на тендері вітчизняних аналогів; Енергоатом купував запасні частини та комплектуючі для енергоблоку №3 РАЕС – і обирав серед трьох постачальників обладнання виробництва німецької Lisega SE…

Якими вітчизняними аналогами наступного разу вони будуть комплектувати аеропорт, кар’єр та атомну електростанцію? Чи всі ці шановні європейські виробники задля одного-двох тендерів на рік відкриють тут своє виробництво? А за новими правилами цю продукцію ніхто з державних замовників купити вже не зможе – і це дуже важливий третій висновок.

Чи ми відкриємо паралельний процес отримання довідок про відсутність вітчизняних аналогів? Як фахівець в публічних закупівлях, можу запевнити – це призведе до колапсу закупівельних процедур.

Аналіз торгів по групі рейкового транспорту показав ще одну важливу деталь. В більшості процедур брали участь два учасники, їхні пропозиції були дуже близькі один до одного і до очікуваної вартості (яка, за правилами системи, є найбільшою можливою ціною) і в середньому економія по цих торгах складає 0,4%. А тоді, коли з’являється третій учасник, як правило, з імпортним товаром, ціна в результаті торгів часто падає на 10-20%, заощаджуючи для бюджету суттєві гроші.

Отже, і це вам скаже будь-який закупівельник, більша конкуренція дає більшу економію, відповідно, обмеження конкуренції однозначно призведе до збільшення витрат для державних компаній та установ…

Висновки:

1. В системі Prozorro зареєстровано менше 1% нерезидентів від загальної кількості учасників. Тобто теза про засилля іноземців – міф.
2. По тих позиціях, де вітчизняні машинобудівники пропонують якісний товар, вони і сьогодні майже завжди виграють у конкурентів, що продають імпорт.
3. Серед запропонованих груп продукції є дуже багато позицій, які в Україні не виробляються і їх закупівля стане фізично неможливою (йдеться, в тому числі, про критичне обладнання для портів, аеродромів та атомних електростанцій)

Економічні наслідки ініціативи #купуй_українське

За даними аналізу торгів на Prozorro випливає, що більша конкуренція – особливо, коли на тендер приходить компанія з імпортними товарами – дає українському бюджету більшу економію коштів. Якщо прибрати імпорт з Prozorro, економія зникне, і як наслідок – зростуть витрати державного та місцевих бюджетів.

Питання: звідки компенсуються кошти, які державні замовники витрачатимуть додатково через надання преференцій місцевим виробникам? Частину цих коштів потрібно буде додатково закласти у витратну частину держбюджету. Інша частина буде автоматично переведена у підвищення тарифів для всіх споживачів. Йдеться про комунальні підприємства, державну енергетику, транспорт… Там, де підняти тарифи буде неможливо, зростання витрат просто зменшить суму прибутку і, відповідно, суму дивідендів, яку компанії перераховують до держбюджету.

Таким чином, висновок перший – і це важливо зрозуміти всім прихильникам “підтримки вітчизняного виробника” через публічні закупівлі: всю суму “підтримки” буде витягнуто з кишень абсолютно всіх громадян через тарифи та податки.

Альтернатива “локалізації” – імпортні мита?

Як показали результати дослідження Київської школи економіки – чим більше обмежень, тим більше ми втратимо ВВП. А щодо конкретних виробників – величезна частина номенклат ури і зараз успішно виграє у імпортерів, тому по багатьох групах преференція не збільшить обсяг виробництва та зайнятість, а дозволить тільки збільшити ціну продукції та прибутки конкретних власників компаній. Як будуть використані ці додаткові прибутки – наразі ніхто не знає.

Але давайте уявімо, що такий протекціонізм ефективний. Чому б тоді просто не накласти високе імпортне мито на всі ввізні товари, адже національний виробник тоді точно буде у виграші? Тому що тоді результат цієї дії – підвищення цін на всі товари – був би дуже видимим. А у випадку публічних закупівель він завуальований, адже розкиданий по багатьох тендерах та підприємствах.

Оце і є висновок другий: для цих ініціатив вже вкотре пропонується такий складний механізм реалізації, коли прямо та швидко ніхто не відчує їх негативного ефекту, а про “підтримку” можна буде сказати одразу.

Як адмініструвати підтвердження ступенів локалізації? Складно і корупційно

Ініціатори локалізації наводять приклади розвинених країн, у яких існують схожі форми протекціонізму. Це вагомий аргумент. Але треба зауважити і те, що в цих країнах набагато більш розвинені та ефективні державні інституції, які ці інструменти протекціонізму застосовують та підтримують. А у нас, на жаль, будь-яке втручання держави в економіку зазвичай закінчується корупцією та неефективністю.

Минулого разу, автори законопроєкту і самі скоро зрозуміли, що чесно та точно порахувати “ступінь локалізації” в складних виробництвах неможливо, бо потрібно аналізувати весь ланцюжок поставок всіх компонентів до первинної сировини.

Причому, це потрібно робити не загалом по підприємству, а по кожній партії конкретної моделі, бо постачальники можуть змінюватися, а результат розрахунку суттєво вплине на ціну переможця на державному тендері.

У 2017-му всі швидко зрозуміли, що керівники відповідного державного органу з надання таких підтверджень, будуть більшу частину свого часу проводити в прокуратурі та НАБУ. Тепер автори законопроєкту не надають конкретний механізм оцінки, а доручають визначити його Кабміну, але це не змінює суті – реально зробити та перевірити ці розрахунки неможливо.

Тому фахівцям одразу згадується сумний досвід роботи Тендерної палати в середині 2000-них. Чим тоді закінчилось бажання створити орган, який прямо впливає на сотні мільярдів гривень державних закупівель – всім відомо.

Зауважте, що за два проаналізованих роки переможцями торгів по цих 88 кодах став 1061 постачальник. А загальна кількість учасників була майже вдвічі більша. На окремих торгах купувалися одночасно десятки різних найменувань техніки та обладнання.

Це означає, що мова йде про десятки тисяч номенклатур продукції, які треба буде дуже швидко оформити, перевірити та включити до реєстру – а без цього замовники просто не зможуть провести закупівлі. Скільки це займе часу і як на практиці буде відбуватися? І зараз механізм публічних закупівель не надто швидкий, а скільки тепер будуть тривати процедури? І про які, тоді, швидкі реформи та підвищення ефективності держсектору можна буде говорити?

Чи є вже досвід локалізації в Україні? Так, і він неоднозначний

Не акцентуючи увагу на всім відомому прикладі АвтоЗАЗу, автори ініціатив наводять, як позитивний, приклад підтримки вітчизняного виробника сільгоспмашинобудування. Поясню про що йдеться. Згідно з постановою КМУ №130 від 1 березня 2017 року, агровиробники при купівлі вітчизняної техніки, яка внесена до відповідного реєстру, отримують з держбюджету компенсацію в розмірі від 25 до 40% вартості.

Які результати цього проєкту? За 2017-2019 роки, згідно з даними Мінекономіки, продажі вітчизняної агротехніки збільшилися з 1,5 млрд грн у 2016 році до 5,9 млрд грн у 2019 році, а додаткові надходження податків до бюджетів усіх рівнів становили 1,9 млрд грн.

При цьому з’явилося більше 140 підприємств, що виробляють вітчизняну сільськогосподарську техніку.

Здається – чудові результати? Так, але тільки допоки не співставиш цифри фактичних видатків з бюджету на відповідні прямі компенсації.

За 2017-2019 роки, згідно зі звітами Держказначейства, на програму було витрачено 3,2 млрд грн наших з вами грошей. Не буду навіть обговорювати, яку нову (і наскільки вітчизняну) техніку за два роки навчилися виробляти підприємства, які потрапили у відповідний реєстр, і наскільки радіють такій підтримці наші класичні виробники, бо продажі тракторів на дніпровському Південмаші, наприклад, скоротилися.

Хочу звернути тільки увагу, що, навіть за такої величезної компенсації, більшість фермерів все одно обирали імпортну техніку, бо, згідно тих же даних Мінекономіки, продажі імпорту за цей час збільшилися на 4,6 млрд грн. А що було б, якби купівля імпорту була заборонена, як пропонується зараз? Що б купували фермери натомість, по яких цінах, якої якості та чи отримали б ми в результаті рекордні врожаї (а з ними податки та валютні надходження) останніх років?

Замість висновку

Пропоную авторам ініціатив #купуй_українське разом з представниками як виробників, так і замовників цієї продукції, провести фахову дискусію та обговорити зазначені тут проблеми. Бо можливі наслідки можуть виявитися не просто небажаними, а критичними для роботи державного сектору та всієї економіки.